Quelques mots préliminaires sur le contexte

Divers fac­teurs influ­ent sur le Plan sec­to­ri­el des transports/partie Pro­gram­me et donc sur l’a­ve­nir du trans­port fer­ro­vi­ai­re de mar­chan­di­ses (cf. figu­re 1). Le Pro­jet de ter­ri­toire Suis­se, les Per­spec­ti­ves de trans­port et la Stra­té­gie pour le déve­lo­p­pe­ment dura­ble défi­nis­sent l’o­ri­en­ta­ti­on stra­té­gique. Au niveau de la mise en œuvre, les plans direc­teurs, le plan sec­to­ri­el des transports/partie Mise en œuvre, les Pro­jets d’ag­glo­mé­ra­ti­on ainsi que les étapes d’a­mé­nage­ment pour le rail et la route et d’au­t­res bases jouent un rôle.

Illus­tra­ti­on 1: les fac­teurs moteurs d’un rail por­teur d’avenir sont situés à dif­fér­ents niveaux. (Source: Office fédé­ral du déve­lo­p­pe­ment ter­ri­to­ri­al ARE, Plan sec­to­ri­el des trans­ports, par­tie Pro­gram­me)

Le Dépar­te­ment fédé­ral de l’environnement, des trans­ports, de l’énergie et de la com­mu­ni­ca­ti­on (DETEC) défi­ni­ra à par­tir des stra­té­gies existan­tes dans la per­spec­ti­ve à long terme RAIL 2050 les ori­en­ta­ti­ons per­ti­nen­tes pour le rail en matiè­re de trans­port natio­nal et inter­na­tio­nal de per­son­nes et de mar­chan­di­ses par rail et en matiè­re d’infrastructure fer­ro­vi­ai­re. Ces ori­en­ta­ti­ons ser­vi­ront de base aux pro­chai­nes étapes d’aménagement du PRODES. Tou­te­fois, RAIL 2050 n’est pas une stra­té­gie de mobi­li­té transmodale.

Dans son Plan sec­to­ri­el des trans­ports, par­tie Pro­gram­me, le DETEC assu­re la coor­di­na­ti­on des modes de trans­port rou­tier, fer­ro­vi­ai­re, aéri­en et flu­vi­al entre eux ainsi qu’avec le déve­lo­p­pe­ment ter­ri­to­ri­al. Dans cette démar­che, les inté­rêts ter­ri­to­riaux sont au pre­mier plan. Le Plan sec­to­ri­el des trans­ports se com­po­se d’une par­tie Pro­gram­me trai­tant le niveau stra­té­gique et mise à jour pour la der­niè­re fois par le Con­seil fédé­ral le 20 octobre 2021, et de diver­ses par­ties de mise en œuvre rela­ti­ves aux dif­fér­ents modes de transport.

Le déve­lo­p­pe­ment des quar­tiers d’habitation et celui des infra­struc­tures de trans­port vont de pair. La struc­tu­re urbai­ne a des réper­cus­sions sur le sys­tème de trans­port, et vice-versa. La forme des réseaux de trans­port influence le choix du lieu d’implantation des ent­re­pri­ses et des per­son­nes et façon­ne ainsi le ter­ri­toire. Les sché­mas ter­ri­to­riaux ont à leur tour une influence sur les flux de trans­port et sur l’utilisation des capa­ci­tés du réseau. Afin de déve­lo­p­per le sys­tème de trans­port et de l’adapter au déve­lo­p­pe­ment ter­ri­to­ri­al, le Pro­jet de ter­ri­toire Suis­se du 15 décembre 2012 sug­gè­re de com­bi­ner les modes de trans­port en fon­c­tion de leurs atouts et de déve­lo­p­per les zones d’habitation dans les espaces déjà bien des­ser­vis par les trans­ports publics, comme les agglo­mé­ra­ti­ons, les vil­les ou les cen­tres régionaux.

Pour le trans­port de mar­chan­di­ses, il pré­voit à l’horizon 2040 une crois­sance glo­ba­le de 45 %. Si l’on renon­çait à déve­lo­p­per l’infrastructure fer­ro­vi­ai­re, on ris­quer­ait une dégra­da­ti­on de l’accessibilité des vil­les et des cen­tres. L’étape d’aménagement PRODES 2035 garan­tit le finance­ment des infra­struc­tures, prin­ci­pa­le­ment dans le cor­ri­dor Est-Ouest, la région léma­ni­que ainsi que les ter­ri­toires de Zurich et de la Suis­se cen­tra­le. Par ail­leurs, cette étape pré­voit une exten­si­on des instal­la­ti­ons de trans­port de mar­chan­di­ses. Dans le tra­fic mar­chan­di­ses en géné­ral et sur­tout aux heu­res de poin­te, on cré­era des capa­ci­tés sup­p­lé­men­tai­res et on aug­m­en­te­ra les vites­ses de trans­port. Cela ren­force les efforts en faveur d’une explo­ita­ti­on en auto­fi­nance­ment, notam­ment dans le domaine du trans­port de mar­chan­di­ses sur tout le territoire.

Le DETEC a pré­sen­té son Plan sec­to­ri­el des trans­ports, par­tie Infra­struc­tu­re rail (SIS) le 26 jan­vier 2022. Celui-ci pré­sen­te des appro­ches visa­nt à résoud­re les pro­blè­mes dans le domaine des infra­struc­tures fer­ro­vi­ai­res, pré­voit des mesu­res de la Con­fé­dé­ra­ti­on et expli­que de quel­le maniè­re ces mesu­res doi­vent être coor­don­nées au fil du temps entre elles et avec les aut­res acti­vi­tés à inci­dence ter­ri­to­ria­le. Ces mesu­res con­cer­nent les domain­es suivants:

• les lignes fer­ro­vi­ai­res per­ti­nen­tes pour le Plan sectoriel;
• les instal­la­ti­ons de trans­bor­de­ment du trans­port com­bi­né d’importance nationale;
• les gares de voy­a­ge­urs, instal­la­ti­ons de gara­ge, instal­la­ti­ons d’entretien et de révi­si­on du maté­ri­el rou­lant ou les instal­la­ti­ons de tria­ge et de trans­bor­de­ment du réseau à voie nor­ma­le et du réseau à voie étroi­te cofi­nan­cés par la Confédération;
• les lignes de trans­port d’électricité desti­nées à l’alimentation élec­tri­que du réseau ferroviaire;
• les sous-sta­ti­ons néces­saires à la mise en ser­vice d’aménagements importants de l’infrastructure.

Notre avis sur le sujet

Le DETEC et l’Office fédé­ral du déve­lo­p­pe­ment ter­ri­to­ri­al (ARE) ont mis en con­sul­ta­ti­on le Plan sec­to­ri­el des trans­ports, par­tie Pro­gram­me, le 15 sep­tembre 2020. Vous trou­verez notre répon­se ici. À la VAP, nous som­mes en outre repré­sen­tés au Comi­té con­sul­ta­tif d’élaboration d’une per­spec­ti­ve à long terme RAIL 2050 mis en place par le DETEC et avons pu nous impli­quer à plu­s­ieurs égards dans les travaux. Nous avons résu­mé pour vous ci-après nos prin­ci­pa­les sug­ges­ti­ons d’amélioration du Plan sec­to­ri­el, par­tie Programme.

Illus­tra­ti­on 2: le Plan sec­to­ri­el des trans­ports, par­tie Pro­gram­me, accor­de davan­ta­ge d’importance – quoi­que tou­jours pas assez – au trans­port de mar­chan­di­ses. (Source: Office fédé­ral du déve­lo­p­pe­ment ter­ri­to­ri­al ARE, Plan sec­to­ri­el des trans­ports, par­tie Pro­gram­me)

1. Remarques générales

Le plan sec­to­ri­el adop­te sys­té­ma­ti­quement une appro­che top-down. Il exclut ainsi les scé­na­ri­os potentiels et dur­a­bles d’une appro­che bot­tom-up. Ces scé­na­ri­os offri­rai­ent un plus grand droit de par­ti­ci­pa­ti­on aux can­tons, aux com­mu­nes et aux acteurs pri­vés con­cer­nés. Cette appro­che top-down est en con­tra­dic­tion avec le con­s­tat selon lequel «les for­mes d’offre et les presta­tai­res sont mul­ti­ples» (cf. page 24). La ver­si­on défi­ni­ti­ve se limi­te aux éche­lons de l’État et exclut l’économie.

L’un des prin­ci­paux objec­tifs est la réa­li­sa­ti­on des pre­scrip­ti­ons sur le CO₂. Mal­heu­reu­se­ment, le plan sec­to­ri­el ne reflè­te pas suf­fi­sam­ment les évo­lu­ti­ons actu­el­les des dif­fér­ents modes de trans­port, par exemp­le l’abandon com­plet des moteurs à essence de la part de l’industrie auto­mo­bi­le à par­tir de 2030 ou l’utilisation de sys­tè­mes de ges­ti­on du tra­fic ultra­mo­der­nes dans le cadre de la con­duite (par­ti­el­le­ment) auto­no­me et donc une meil­leu­re uti­li­sa­ti­on de l’infrastructure.

Pro­po­si­ti­on de la VAP: le plan sec­to­ri­el dev­rait mieux prend­re en comp­te la logis­tique «verte» comme colon­ne ver­té­bra­le de l’économie suis­se et comme base de la garan­tie de la pro­spé­ri­té de la popu­la­ti­on suisse.

2. Une menace pour le principe du contre-courant

Dans les cha­pi­t­res «Visi­on pour la mobi­li­té et le ter­ri­toire» ainsi que «Stra­té­gies de déve­lo­p­pe­ment et prin­cipes d’action», le plan sec­to­ri­el con­ti­ent des dis­po­si­ti­ons des auto­ri­tés extrê­me­ment détail­lées. Tou­te­fois, la col­la­bo­ra­ti­on ité­ra­ti­ve tout aussi détail­lée de tous les éche­lons de l’État et ainsi le prin­ci­pe du con­tre­cou­rant auquel il est ainsi fait réfé­rence se trou­vent con­sidé­ra­blem­ent limi­tés par ces dis­po­si­ti­ons. Le plan sec­to­ri­el suit une appro­che cen­tra­li­sée – et non fédé­ra­le – dépour­vue de base légale.

Pro­po­si­ti­on de la VAP: le degré de détail des dis­po­si­ti­ons, réfle­xi­ons et expli­ca­ti­ons des auto­ri­tés offre peu de marge pour la coopé­ra­ti­on au sens du prin­ci­pe du con­tre­cou­rant. Pour faci­li­ter les stra­té­gies inter­ré­gio­na­les, la Con­fé­dé­ra­ti­on pour­rait pro­cé­der à une coor­di­na­ti­on générale.

3. Un conflit d’intérêts entre les transports publics et le transport ferroviaire de marchandises

Le plan sec­to­ri­el n’opère pas une distinc­tion détail­lée entre le trans­port de per­son­nes et le trans­port de mar­chan­di­ses, ni entre les défis et les solu­ti­ons d’avenir poten­ti­el­les qui en décou­lent. De plus, le plan sec­to­ri­el parle des trans­ports publics en les oppo­sant au tra­fic indi­vi­du­el moto­ri­sé. Cette maniè­re de voir est trop limi­tée dans le cas du fret fer­ro­vi­ai­re, car celui-ci ne fait pas par­tie des trans­ports publics.

Pro­po­si­ti­on de la VAP: cer­tes, la ver­si­on adop­tée du plan sec­to­ri­el accor­de davan­ta­ge d’importance au fret fer­ro­vi­ai­re. Mais les réfle­xi­ons sur les trans­ports publics con­ti­nuent à pri­mer. Les repré­sen­tants du fret fer­ro­vi­ai­re dev­rai­ent être asso­ciés aux pro­ces­sus ité­ra­tifs des éche­lons de l’État men­ti­onnés plus haut comme le sont ceux des trans­ports publics.

4. Mise à l’écart des entreprises privées

Le plan sec­to­ri­el a été rédi­gé par la Con­fé­dé­ra­ti­on, les can­tons, les villes/communes ainsi que les repré­sen­ta­ti­ons des orga­nis­mes respons­ables des agglo­mé­ra­ti­ons. L’infrastructure indis­pensable pour le trans­port de mar­chan­di­ses (pla­te­for­mes de trans­bor­de­ment, ter­minaux, voies de rac­cor­de­ment, infra­struc­tures por­tuai­res sur les eaux inté­ri­eu­res, ter­minaux de fret aéri­en, etc.) est mise en place et main­te­nue par des ent­re­pri­ses du sec­teur privé. Le plan sec­to­ri­el regrou­pe ces infra­struc­tures pri­vées sous l’appellation «inter­faces de trans­port et prio­ri­tés de déve­lo­p­pe­ment». C’est par ces infra­struc­tures que le trans­port de mar­chan­di­ses est réa­li­sé dans le cadre des chaî­nes logis­ti­ques mul­ti­mo­da­les. Pour­tant, le trans­port de mar­chan­di­ses ne se retrouve pas dans la typo­lo­gie des inter­faces de trans­port pro­po­sée. Celle-ci entend par «ent­re­pri­ses» des ent­re­pri­ses des trans­ports publics, et non les char­geurs pri­vés, qui met­tent en place, finan­cent et gèrent les inter­faces. Il n’est pas envi­sa­gé d’impliquer ces derniers.

Pro­po­si­ti­on de la VAP: il n’est pos­si­ble d’obtenir une mobi­li­té réus­sie, inno­van­te, ori­en­tée vers le cli­ent et donc dura­ble ainsi qu’une large accept­a­ti­on des off­res qu’en impli­quant les ent­re­pri­ses pri­vées con­cer­nées. Cel­les-ci doi­vent être impli­quées dans la mise en œuvre des objec­tifs du plan sec­to­ri­el pour les ques­ti­ons de ges­ti­on du tra­fic, de meil­leu­re uti­li­sa­ti­on des capa­ci­tés, d’augmentation de l’efficience et d’accroissement de la résis­tance des inter­faces de transport.

5. Un développement des infrastructures peu orienté vers la demande

La pro­po­si­ti­on d’une pré­cis­i­on selon laquel­le avant de pro­cé­der à un amé­nage­ment, il faut que tou­tes les aut­res pos­si­bi­li­tés de bon­nes liai­sons aient au pré­alable été épui­sées, met en évi­dence de maniè­re fla­gran­te à quel point le trans­port de mar­chan­di­ses est nég­li­gé dans le plan sec­to­ri­el. Il n’y est pas ques­ti­on de sites de pro­duc­tion et de logis­tique. Il en est de même des inter­faces du trans­port de mar­chan­di­ses. Le plan sec­to­ri­el abor­de le fret fer­ro­vi­ai­re avec une gran­de rete­nue et ne le per­çoit pas comme une inter­face de trans­port ni comme une prio­ri­té de développement.

La pro­po­si­ti­on con­sistant à trai­ter le trans­port de mar­chan­di­ses sépa­ré­ment dans la «Con­cep­ti­on rela­ti­ve au trans­port fer­ro­vi­ai­re de mar­chan­di­ses» est insuf­fi­san­te, et ce pour deux rai­sons: la part du trans­port fer­ro­vi­ai­re de mar­chan­di­ses dans le tra­fic inté­ri­eur n’est que d’à peine 20 %. En outre, comme la con­cep­ti­on s’inscrit dans le sys­tème géné­ral du plan sec­to­ri­el, il y man­que l’adaptation au niveau et l’aspect contraignant.

Pro­po­si­ti­on de la VAP: le Plan sec­to­ri­el des trans­ports ne doit pas nég­li­ger le trans­port de mar­chan­di­ses ni exclure les prin­ci­paux acteurs du sec­teur privé, faute de quoi l’aménagement de l’infrastructure ne sera pas ori­en­té sur la demande.

6. Optimiser la qualité des liaisons

L’axe Est-Ouest, cru­cial pour le trans­port de mar­chan­di­ses, passe en majeu­re par­tie par des espaces inter­mé­di­ai­res, dans les­quels on trouve d’importants sites de pro­duc­tion, de trans­for­ma­ti­on et de logis­tique ainsi que des inter­faces de trans­port (voies de rac­cor­de­ment, ter­minaux). Or le plan sec­to­ri­el ne décrit pas leur rac­cor­de­ment régio­nal au tra­fic de mar­chan­di­ses longue distance entre les agglo­mé­ra­ti­ons, ni à l’intérieur des ceintures d’agglomération et entre cel­les-ci. En par­ti­cu­lier, il n’indique pas de liai­sons tan­gen­ti­el­les con­tour­nant les cen­tres d’agglomération, bien qu’une liai­son de ce type soit par exemp­le pré­vue dans les ter­ri­toires d’action par la ligne de con­tour­ne­ment de Zurich pour le fret. De même, pour les trans­ports publics, il ne mont­re pas de lignes tan­gen­ti­el­les ni de ceintures exté­ri­eu­res, bien que les réper­cus­sions néga­ti­ves de la surchar­ge des cen­tres d’agglomération soi­ent con­nues et que le plan sec­to­ri­el table sur un trans­fert du tra­fic significatif.

Pro­po­si­ti­on de la VAP: la qua­li­té des liai­sons, qui s’oriente sur les trans­ports publics, doit être com­plé­tée et distin­guer les dif­fér­ents types d’espaces pour le trans­port fer­ro­vi­ai­re de mar­chan­di­ses. Il en est de même du con­tour­ne­ment des cen­tres d’agglomération surchar­gés au moyen des liai­sons de trans­ports publics entre les agglo­mé­ra­ti­ons et à l’intérieur de cel­les-ci via des lignes tan­gen­ti­el­les et des ceintures de contournement.

7. Règlementer les transports de marchandises dangereuses séparément

Le plan sec­to­ri­el abor­de de maniè­re insuf­fi­san­te le pro­blè­me des con­flits d’intérêts entre pro­tec­tion de l’environnement (pré­ven­ti­on des pan­nes, trans­fert du tra­fic sur le rail) et den­si­fi­ca­ti­on des cen­tres. La den­si­fi­ca­ti­on ent­raî­ne une modi­fi­ca­ti­on de l’évaluation des ris­ques affér­ents au trans­port de mar­chan­di­ses dan­ge­reu­ses. Ainsi, des mesu­res de réduc­tion des ris­ques pour­ront s’avérer néces­saires pour main­te­nir les trans­ports existants. Le prin­ci­pe du pol­lueur-pay­eur doit être respec­té, de sorte que le trans­port fer­ro­vi­ai­re de mar­chan­di­ses puis­se non seu­le­ment être con­ser­vé, mais même aug­men­té, ainsi que le pré­voit l’objectif.

La pro­blé­ma­tique peut être illus­trée de maniè­re pro­to­ty­pi­que par une éven­tu­el­le inter­dic­tion du trans­port de mar­chan­di­ses dan­ge­reu­ses au Sim­plon. Le Sim­plon est le col le mieux amé­na­gé de Suis­se. Au cours de ces der­niè­res années, des som­mes énor­mes ont été inve­sties afin d’en amé­lio­rer la sécu­ri­té. Selon l’article 4 de l’«ordonnance rela­ti­ve au trans­port de mar­chan­di­ses dan­ge­reu­ses par route» (SDR), le trans­port de mar­chan­di­ses dan­ge­reu­ses par route est sou­mis, y com­pris pour les trans­ports nati­on­aux, aux dis­po­si­ti­ons de l’«accord rela­tif au trans­port inter­na­tio­nal des mar­chan­di­ses dan­ge­reu­ses par route» (ADR). Le tra­fic inté­ri­eur au Sim­plon n’est pas signi­fi­ca­tif en ter­mes de volu­me, car on a là pres­que exclu­si­ve­ment un tra­fic international.

Pro­po­si­ti­on d’amélioration: notre deman­de d’une prise en comp­te sépa­rée des mar­chan­di­ses dan­ge­reu­ses a été inté­g­rée dans le plan sec­to­ri­el, tou­te­fois sans réfé­rence à une cau­sa­li­té ni à un pré­lè­ve­ment de la plus-value, mais uni­quement dans le sens d’une pla­ni­fi­ca­ti­on «anti­ci­pa­tri­ce». Le lien entre le trans­fert du tra­fic vers le fret fer­ro­vi­ai­re de mar­chan­di­ses et la den­si­fi­ca­ti­on de l’urbanisation dans le con­tex­te des trans­ports de mar­chan­di­ses dan­ge­reu­ses doit être pré­sen­té en ten­ant comp­te des pré­oc­cu­pa­ti­ons envi­ron­ne­men­ta­les. Pour ce faire, il faut des solu­ti­ons con­for­mes au prin­ci­pe du pollueur-payeur.

Vous trou­verez ici le texte inté­gral (en alle­mand) de la répon­se écri­te à l’audition que nous avons adres­sée à la con­seil­lè­re fédé­ra­le Simo­net­ta Sommaruga.